Lebensstil, Politik

Besser als es scheint: Droht dem globalen Süden eine neue Staatsschuldenkrise?

Afrikanische Hände zählen nigerianische Naira und US-Dollar

In vielen Entwicklungsländern verdunkelt sich die Schuldensituation. Bisher reagierte die Weltgemeinschaft pragmatisch und konnte eine Eskalationsspirale verhindern.


Zahlreiche Länder mit niedrigen Einkommen (Low-Income Countries, LICs) rutschten in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren in eine schwere Schuldenkrise. Eine schwächelnde Wirtschaft, fragile Institutionen und eine zunehmend erdrückende Schuldenlast untergruben das Vertrauen der Kapitalmärkte. Die internationalen Finanzinstitutionen (IFIs), namentlich die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF), reagierten 1996 auf die prekäre Situation, indem sie die Initiative für stark verschuldete arme Länder (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) ins Leben riefen. Ein Rettungsanker, der darauf abzielte, die Schuldenlast für die Ärmsten der Welt in den 1990er Jahren zu lindern.

Wer sich heute die Schuldenlandschaft in den LICs ansieht, könnte sich an diese problematische Zeit erinnern fühlen. Die COVID-19-Pandemie, das Einfrieren globaler Lieferketten und ein Abschwung auf den Rohstoffmärkten, kostspielige Maßnahmen zur Linderung der schlimmsten sozialen Verwerfungen von Lockdowns und Schulschließungen zerrten an den Budgets der LICs. Russlands Krieg in der Ukraine versetzte ihnen einen weiteren Schock, da die Kosten für importierte Brennstoffe und Gas, Düngemittel und Lebensmittelpreise in die Höhe schossen. Dies zwang die Regierungen, noch mehr Hilfen zur Abfederung dieser Schocks auszuschütten. Regierungen weltweit wurden gezwungen, eine restriktive Geldpolitik einzuführen – mit anderen Worten, die Zinssätze zu erhöhen. Dies trocknete die globalen Finanzmärkte aus und machte es für Regierungen in den LICs schwieriger – oder fast unmöglich – neues Geld aufzunehmen. Stehen wir also vor einer Wiederholung der Staatschuldenkrise der 1990er Jahre?

Wie besorgniserregend sind die Zahlen?

1994 betrug das durchschnittliche Verhältnis von Schulden zum Bruttonationaleinkommen (BNE) – also das gesamte von den Bürgern eines Landes im In- und Ausland erwirtschaftete Einkommen – in den LICs 112 Prozent. Es gab jedoch hohe Schwankungen zwischen den Ländern. Dank der HIPC-Entlastungsinitiative konnte dieses Verhältnis schnell auf rund 30 Prozent reduziert werden. Jetzt, in einem düsteren Umfeld hoher Zinssätze, beginnt das Schuldenniveau wieder schnell zu steigen, obwohl noch keine eskalierenden exponentiellen Zinseszinseffekte wie in den 90ern zu sehen sind. Im Durchschnitt kratzen die LICs derzeit an der 45-Prozent-Schwelle.

Die Statistiken spiegeln jedoch wohl nicht alle wichtigen Faktoren vor Ort wider. Am Vorabend der HIPC-Initiative lag das Verhältnis der Auslandsschulden zu den Exporterlösen bei 318 Prozent – laut IWF liegt es heute bei nur 137 Prozent. Bis Ende 1994 hatten mehr als die Hälfte der 69 LICs die Schwelle von 150 Prozent der Auslandsschulden zu Exporterlösen überschritten – bis Ende 2021 traf dies nur noch auf ein Drittel zu. Die Schuldentragfähigkeit wird heute daher als viel stabiler eingestuft als vor 25 Jahren.

Externe Schuldenstände als Prozent des Bruttonationalproduktes für am wenigsten entwickelte Länder, Niedriglohnländer, Niedrig und mittleren Einkommensländer, Länder mit niedrigen mittleren Einkommen sowie Sub-Sahara Afrika. Hoher Anstieg der Schuldenlast bis 1995, nach kontinuierlicher und steiler Abstieg. Ab 2022 wieder ein Zacken nach oben.

Externe Schuldenstände als Prozent des Bruttonationalproduktes


Liquiditätsrisiken, gemessen als Verhältnis am externen Schuldendienst, haben sich ebenfalls bemerkenswert verbessert. Derzeit geben LICs im Median rund acht Prozent ihrer Exporterlöse für den externen Schuldendienst aus – ein beträchtlicher Rückgang im Vergleich zu zehn Prozent im Jahr 1994. Dennoch bleiben Risiken hoch, und Ausfälle einzelner Länder könnten zu Ansteckungseffekten für ganze Ländergruppen führen, wenn das Vertrauen in sie plötzlich verschwindet. Risikoprämien könnten steigen und selbst zuvor solide Schwellenländer in eine eskalierende Schuldenfalle ziehen.

Nicht unbegründet: Derzeit werden 60 Prozent der LICs als in Schuldennot befindlich oder zumindest als hoch gefährdet eingestuft. Die meisten davon konzentrieren sich in Subsahara-Afrika. Diese stehen auch vor dem steilsten Anstieg der Zinssätze seit Jahrzehnten, was das Risiko einer eskalierenden Schuldenfalle weiter erhöht. Angesichts der aktuellen Trends könnte die Verwundbarkeit daher bald wieder ein gefährliches Niveau erreichen, wie wir es aus den 1990er Jahren kennen.

Motoren der Verschuldung: Nicht immer wiederholt sich die Geschichte

Allerdings haben sich die Treiber der Verschuldung über die Jahrzehnte ebenfalls geändert. Abwertungen von Wechselkursen und primäre Defizite, also Haushaltsdefizite der Regierungen exklusive Zinszahlungen, bleiben wichtige Faktoren der Staatsverschuldung. Umgekehrt haben sich die Faktoren, die den Schuldenabbau begünstigen, verschoben: Wirtschaftswachstum und Schuldenschnitte spielen nun eine entscheidende Rolle bei der Eindämmung der Schuldenquote. Im Gegensatz dazu wurden hohe Schuldenstände von 1987 bis 1996 über Inflation und Einkünfte aus Privatisierungen bekämpft. Insgesamt rotierten die Motoren der Verschuldung damals schneller als jene des Abbaus und brachten die Staaten so zum kentern. Das ist heute anders; Faktoren, die den Schuldenabbau begünstigen, sind viel ausgeprägter.

Zudem hat der Anteil der Inlandsschulden in den LICs von rund 19 Prozent Mitte der 1990er Jahre auf 35 Prozent bis Ende 2021 zugenommen. Dies reduziert die Schuldennot der jeweiligen Regierungen, obwohl das Risiko eines möglichen Zahlungsausfalls nun auf die eigenen Bürger übergegangen ist. Diese dürften jedoch weniger spekulativ und daher langfristig nachhaltiger handeln. Umgekehrt könnte dies jedoch das Vertrauen der Bürger in ihren eigenen Staat und seine Institutionen massiv untergraben – wie in Russland im Jahr 1996. Der IWF bleibt optimistisch und deutet dies als Zeichen, dass die Schuldensituation heute weniger ernst ist als vor 30 Jahren und dass die Wahrscheinlichkeit eines weitverbreiteten Ausfalls geringer ist. Im Gegenteil, wir sehen sogar wirtschaftliches Wachstum, wo wir es am wenigsten erwarten würden, wie in der berüchtigten Sahelzone Westafrikas. Auch wenn die ständige Abfolge von Krisen die LICs besonders hart getroffen hat, haben sie aus ihrer Vergangenheit gelernt und sind widerstandsfähiger als zuvor.

Finanzierungsbedarf steigt und neue Schuldeninstrumente sind komplex

Dennoch steigt der Finanzierungsbedarf der einkommensschwachen Länder erheblich aufgrund der hohen Kosten für Lebensmittel, Düngemittel und Energie durch den Krieg in Europa. Schließlich sind Russland und die Ukraine die größten Exporteure von Weizen, Düngemitteln und fossilen Brennstoffen – die eigenen Raffineriekapazitäten der LICs reichen im Allgemeinen nicht zur Eigenversorgung. Dies führt zu extrem hohen Importpreisen für grundlegende Güter. Viele Menschen haben während der COVID-19-Pandemie bereits ihre Ersparnisse aufgebraucht. 2019 benötigten die LICs typischerweise 5,5 Prozent ihres BIP, um ihre Schulden zu refinanzieren; bis Ende 2022 sprang dieser Wert auf 9,3 Prozent und in einigen Ländern sogar auf 15. Dies verunsichert wiederum Kreditgeber und Investoren, die höhere Risikoprämien für Staatsanleihen fordern.

Zinszahlungen auf Auslandsschulden als Anteil des Bruttonationaleinkommen. für am wenigsten entwickelte Länder, Niedriglohnländer, Niedrig und mittleren Einkommensländer, Länder mit niedrigen mittleren Einkommen sowie Sub-Sahara Afrika. Hoher Anstieg der Schuldenlast bis 1995, nach kontinuierlicher und steiler Abstieg. Ab 2022 wieder ein Zacken nach oben.

Zinszahlungen auf Auslandsschulden als Anteil des Bruttonationaleinkommen


Die Rückzahlungszeiträume für traditionelle Kredite und Staatsanleihen haben sich ebenfalls verkürzt. Dies übt mehr Druck aus, da die Refinanzierung auf den Kapitalmärkten und somit neue Schulden früher stattfinden müssen. In vielen LICs stehen im Jahr 2024 großen Rückzahlungsrunden an, insbesondere an private Gläubiger: über acht Milliarden US-Dollar in 2024, verglichen mit weniger als vier Milliarden in 2023 und zwei Milliarden in 2022. Noch kritischer, haben LICs in letzter Zeit riskantere Finanz- und Schuldeninstrumente in Anspruch genommen. Dazu gehören Eurobonds und Kredite von privaten Banken und Investoren, garantierte öffentlich-private Partnerschaften (Public-Private Partnerships, PPPs), die mit verbrieften und besicherten Verträgen, staatseigenen Unternehmen und Pensions- sowie Sozialversicherungsfonds verbunden sind. Während der relativ lockeren internationalen Finanzierungsbedingungen nach der globalen Finanzkrise 2008 waren diese sehr beliebt, obwohl sie riskanter und auch viel komplexer zu restrukturieren sind. Aber jetzt werden diese Schulden fällig und müssen unter viel restriktiveren Zinsbedingungen refinanziert werden.

Herausfordernde Gläubigervielfalt

Auch die Zusammensetzung der Gläubiger ist vielfältiger geworden. Dies stellt die Gemeinschaft vor neue Herausforderungen für die Koordination von Schuldenschnitten. In der Zeit vor der HIPC-Initiative waren es hauptsächlich multilaterale Institutionen und der Pariser Club, ein Zusammenschluss reicher Industrienationen zum Zweck der nachhaltigen Kreditvergabe an LICs. Heute hat sich ihre Zusammensetzung erheblich in Richtung bilateraler Abkommen mit Nicht-Paris-Club-Ländern, sowie privaten Anleihegläubigern wie kommerziellen Banken und Fonds verändert, dies bildet eine viel heterogenere Gruppe ab, was die Umschuldung immens erschwert.

Verschiebung der Gläubigerstruktur von Niedriglohnländern von 1996 bis 2021.

Verschiebung der Gläubigerstruktur von Niedriglohnländern von 1996 bis 2021.


Die Konzentration der größten Gläubiger hat sich insgesamt dennoch verstärkt und macht nun 75 Prozent des gesamten Kreditvolumens an die LICs aus. Vier multilaterale Institutionen führen die Liste an: die afrikanischen und asiatischen Entwicklungsbanken, der IWF und die Weltbank. Hinzu kommen zahlreiche andere, weniger bekannte Finanzierer: New Common Framework-Länder, Interamerikanische Entwicklungsbank, Internationale Bank für Wiederaufbau und noch einige mehr. Diese Verschiebung ist auch auf die Gebermüdigkeit der Regierungen der HIPC-Initiativländer und eine Verlagerung der Hilfe in Richtung Ukraine zurückzuführen. Einigen Ländern, insbesondere afrikanische, schulden diese multilateralen Institutionen laut einem Bericht der NGO Debt Relief for a Green & Inclusive Recovery vom September 2023 50 bis 90 Prozent ihrer ausstehenden Schulden.

Dies ändert die Dynamik, denn all diese multilateralen Kreditgeber verfolgen unterschiedliche Agenden und Mandate wirtschaftlicher Entwicklung und Armutsbekämpfung. Darüber hinaus konkurriert das Ziel der Schuldenerleichterung für die Ärmsten jetzt auch mit anderen Zielen, wie der Klimafinanzierung. Diese Fragmentierung geht auch mit einer Vielzahl unterschiedlicher Interessen der Stakeholder der Entwicklungsbanken einher – viele einflussreiche Länder projizieren ihren Einfluss durch Entwicklungshilfe.

Viel entscheidender ist, dass die große Anzahl von Stakeholdern bei den Verhandlungen zu Schuldenschnitten viele einzelne Spieler aufgrund der Sorge vor Trittbrettfahrern beunruhigt. Viele befürchten, dass andere Gläubiger sich vor ihrem gerechten Anteil am Schuldenschnitt drücken würden. Sambia lernte dies schmerzhaft, als es während der Pandemie als erstes souveränes Land Insolvenz anmelden musste. Im Rahmen der Debt Service Suspension Initiative (DSSI) der G20-Gruppe beantragte das südafrikanische Land eine Schuldenerleichterung von 8,4 Milliarden US-Dollar zwischen 2022 und 2025. Der Vermögensverwalter BlackRock, der mit 215 Millionen Dollar den Großteil von Sambias Staatsanleihen hält, lehnte die Schuldenerleichterung kategorisch ab mit der Begründung möglicher Verluste für seine Kunden. Andere schätzten, dass der Konzern sogar 110 Prozent Gewinn daraus schlagen könnte, wenn es gelänge den Schuldendienst auf andere abzuwälzen. 100 Ökonomen und Entwicklungsexperten drängten BlackRock, dem Schuldenerlass zuzustimmen, da die Fortsetzung der Zahlungen durch Sambia „wirtschaftlich ineffizient und auch moralisch“ falsch wäre. Besonders in Anbetracht der Tatsache, dass private Investoren von afrikanischen Ländern wegen des Ausfallrisikos ohnehin eine hohe Risikoprämie verlangten.

Mit China betritt der größte Gläubiger die Bühne

Umgekehrt richtet sich die Aufmerksamkeit bei Krediten zwischen Ländern sofort auf China (und zunehmend auch auf Indien). Peking macht mittlerweile rund 10 Prozent der 1 Billion Auslandsschulden der LICs aus. Dies nährte Befürchtungen, dass China diese Länder in die Schuldenfalle locke und Zahlungsausfälle nutzen könnte, um eigene politische Interessen durchzusetzen. In Sri Lanka wurden beispielsweise kurzerhand Häfen und Flughäfen im Gegenzug für eine Umschuldung übernommen. Vorwürfe, die Peking regelmäßig zurückweist: „Niemand wurde jemals unter Druck gesetzt, Schulden aufzunehmen, und Kreditvereinbarungen waren nie an politische Bedingungen geknüpft.“

Aufgrund der andauernden Wirtschaftskrise ausgelöst durch den Staatsbankrott brechen im Juli 2022 Proteste gegen die Regierung aus. Hier in Colombo, Sri Lanka vor dem Präsidentenpalast (Quelle: Ruwan Walpola/Shutterstock, 2022)

Aufgrund der andauernden Wirtschaftskrise ausgelöst durch den Staatsbankrott brechen im Juli 2022 Proteste gegen die Regierung aus. Hier in Colombo, Sri Lanka vor dem Präsidentenpalast (Quelle: Ruwan Walpola/Shutterstock, 2022)


China beteiligte sich auch an der DSSI-Schuldenerleichterungsinitiative der G20 nach der COVID-19-Pandemie. Angesichts des Aufstiegs Chinas zu einem großen Gläubiger war sein Engagement für die Initiative ein bedeutender Schritt. „Sogar ein Wunder“, wie es ein Konferenzteilnehmer ausdrückte. Die DSSI zwang die chinesische Regierung zum ersten Mal, die Interessen unter ihren fragmentierten Banken und regionalen Behörden, die auch sehr unterschiedliche Ziele bei der Vergabe von Auslandskrediten hatten, in Einklang zu bringen. Dies startete einen Lernprozess innerhalb Chinas, einerseits für die Schuldenumstrukturierung im Allgemeinen und andererseits, um seine eigenen Interessen durch die Teilnahme an einer multilateralen Gläubigerrunde zu schützen. Die DSSI stellte somit einen wichtigen ersten Schritt zur Integration Chinas in diese koordinierten globalen Verhandlungen dar.

Analysen zeigen mit Erfolg. Chinesische Gläubiger hielten 30 Prozent aller Forderungen an DSSI-berechtigten Länder, trugen letztendlich aber den Löwenanteil von 63 Prozent zum Schuldenschnitt bei. Wie jedoch in Sambia waren private Banken – in diesem Fall chinesische – hinsichtlich weiterer Schuldenerleichterungen skeptisch. Obwohl nicht-chinesische private und multilaterale Banken von Chinas Einigung profitierten, wollten sie selbst nur sehr wenig beitragen. Trotz der großen Zugeständnisse halten sich seitdem chinesische Institutionen bei der Kreditvergabe an bei der DSSI-Initiative begünstigte Länder zurück.

Pragmatische Antworten sind gefragt

Anders als während der HIPC-Ära, als sich der Restrukturierungsprozess über mehr als ein Jahrzehnt hinzog, handelten die Gläubiger diesmal im Rahmen der DSSI schneller und mutiger, so der IWF, wodurch eine Eskalation vermieden wurde. Das Niveau und die Geschwindigkeit der Schuldenentwicklung eines typischen LIC sind heute insgesamt niedriger und weichen weniger vom Durchschnitt ab als in den 1990er Jahren. Andere Zuflüsse, wie Direktinvestitionen, Portfolioinvestitionen und Überweisungen von Emigranten aus der Diaspora, reduzieren ebenfalls die Verwundbarkeit der LICs. Die lokalen Regierungen schafften es, eine größere Widerstandsfähigkeit aufzubauen. Dennoch bleibt die Unsicherheit hinsichtlich der Aussichten für die LICs bestehen, und Risiken, die zu einer Spirale der Überschuldung führen könnten, überwiegen in den Prognosen: Langsameres Wachstum, ungünstige Primärsalden, höhere Zinssätze und stark schwankende Wechselkurse dominieren weiterhin die Weltwirtschaft.

Dennoch besteht weiterhin ein dringender Bedarf an umfassendem und koordiniertem Ansatz, um die Verwundbarkeit von LICs gegenüber globalen Schocks und hohen Zinsen zu reduzieren. Die Erhöhung der bedingten finanziellen Hilfe könnte ein effizienter Weg für die internationale Gemeinschaft sein, diese Länder zu unterstützen. Die transformierte und heterogene Gläubigerlandschaft und die gestiegene Komplexität vieler neuer Schuldeninstrumente sind ebenso herausfordernd für einen schnellen, pragmatischen Ansatz. Transparenz und Rechenschaftspflichten in den Kreditvergabeprozessen müssen daher weiter harmonisiert werden, um eine gerechte Beteiligung aller Gläubiger zu erreichen.

Die G20 muss daher weiterhin einfallsreich bleiben und gemeinsam handeln, um zukünftige Schuldenkrisen zu verhindern und nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum zu fördern. Obwohl Flächenbrände über ganze Ländergruppen hinweg, die vielleicht sogar vielversprechende Schwellenländer wieder in die Armutsfalle gestürzt hätten, vermieden wurden, bleiben einzelne LICs anfällig für globale wirtschaftliche Schocks. Ein Lernprozess aus früheren Schuldenkrisen ist bereits erkennbar und verspricht letztendlich eine bessere Zukunft für die ärmsten und verwundbarsten Länder der Welt.

 

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